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    中國招商投資網(wǎng)群訊：國務(wù)院網(wǎng)站公布了《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，意見共十九條，從確權(quán)、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營等多方面明晰了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革的總體思路框架。

　　“十九條”意見改革意義重大:一方面，落實了十八屆三中全會關(guān)于促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的要求，為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率奠定了制度基礎(chǔ);另一方面，“十九條”成為土地制度改革的破冰之舉，對城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革提供了勞動力要素流動的巨大潛力。

　　在此對“十九條”改革方案內(nèi)容進行簡要梳理與分析。

　　一、土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ):農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”;以及依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。方案基于“三權(quán)分置”的制度基礎(chǔ)展開。規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)人(發(fā)包方，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)在土地流轉(zhuǎn)過程中僅對本集體經(jīng)濟組織成員間的轉(zhuǎn)讓行為進行批準(同意)，或?qū)ζ渌�形式的流轉(zhuǎn)進行備案。承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，農(nóng)戶依據(jù)“依法、自愿、有償”的原則自主決定土地流轉(zhuǎn)與否、流轉(zhuǎn)價格與流轉(zhuǎn)形式等，流轉(zhuǎn)收益歸承包農(nóng)戶所有。基于承包權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，流入方基于獲得的土地經(jīng)營權(quán)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營活動。

　　二、土地流轉(zhuǎn)的前提:承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度。意見要求健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，確權(quán)到戶到地，尊重農(nóng)民意愿前提下也可確權(quán)確股不確地，并要求用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。土地確權(quán)登記是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要前提，首先明確農(nóng)戶的土地承包權(quán)范圍、時限，并從登記制度上進行確認，才能保證在此基礎(chǔ)上的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中不會出現(xiàn)大規(guī)模的糾紛和利益沖突。

　　三、土地流轉(zhuǎn)的方式:轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)，其中轉(zhuǎn)讓方式原則上在本集體經(jīng)濟組織成員間進行。意見對土地流轉(zhuǎn)的形式限制很少，轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式均被認可。意見特別規(guī)定本集體組織成員享有優(yōu)先權(quán)，這一規(guī)定一方面有助于穩(wěn)定農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)，避免集體組織內(nèi)部經(jīng)營權(quán)的構(gòu)成過于復(fù)雜;另一方面也有助于促進家庭農(nóng)場等適度規(guī)模經(jīng)營主體，避免大型工商企業(yè)對農(nóng)戶群體利益的侵害。最具不可逆性質(zhì)的土地轉(zhuǎn)讓原則上僅限于本集體組織成員間進行，且需經(jīng)過集體組織的同意，這一規(guī)定更是明確表明維護農(nóng)民合法土地權(quán)益的政策出發(fā)點，即避免土地在不合理的條件下被轉(zhuǎn)讓而造成農(nóng)民權(quán)益不可逆地遭受損害。

　　四、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體:家庭農(nóng)場、農(nóng)村集體經(jīng)營、農(nóng)戶合作經(jīng)營等由農(nóng)戶主導的經(jīng)營主體受到鼓勵，對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地進行限制和風險防范。意見鼓勵以家庭成員為主要勞動力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源、從事專業(yè)化集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場;有條件的地方可以將土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營所得收益按股分配，或引導農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展規(guī)模經(jīng)營;鼓勵多種形式的農(nóng)民合作組織。同時，對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地態(tài)度謹慎，要求對承包時間、面積進行明確的上限控制，健全資格審查、項目審核、風險保障金制度并對違規(guī)處罰作出規(guī)定。

　　“十九條”傾向于促進、扶持源于農(nóng)戶的家庭農(nóng)場、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營組織，意在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性與持續(xù)性，同時由于土地流出方往往是農(nóng)戶，而作為流入方的工商企業(yè)在資本實力、政府關(guān)系等方面均處于極端優(yōu)勢，因此對工商企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)進行嚴格監(jiān)管與限制，仍意在避免農(nóng)戶合法利益受到侵蝕，避免農(nóng)業(yè)用地被違規(guī)挪用。

　　總體而言，“十九條”試圖實現(xiàn)農(nóng)業(yè)部門的結(jié)構(gòu)性重組，通過鼓勵農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營，推廣農(nóng)機的使用和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的升級，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率得以提升，農(nóng)村剩余勞動力得到進一步解放。而農(nóng)村剩余勞動力在公平的交易環(huán)境下，通過土地流轉(zhuǎn)可以得到較為公允的補償，變現(xiàn)的土地財富又有助于農(nóng)村剩余勞動力在城鎮(zhèn)地區(qū)獲得住房等基本生活資料，輔之以戶籍約束的放松，規(guī)模化經(jīng)營帶來的農(nóng)村剩余勞動力釋放將為我國未來的城鎮(zhèn)化改革提供重要的勞動力供給。

　　在這一過程中，如果制度設(shè)計、實施、監(jiān)督得當，流入流出雙方的利益均將得到保障，農(nóng)戶中具備較高生產(chǎn)效率的群體將成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要力量，工商企業(yè)對農(nóng)業(yè)利益的損害將降為最低，農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性升級將成為改革的主要驅(qū)動力。“十九條”為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革指引出可行方向，下一步如何保障框架設(shè)計的意圖能夠在現(xiàn)實中得以實現(xiàn)，則需要進一步細則的落地，我們拭目以待。